央企级别高监管如何“小管大”
今年，国务院再次进行机构改革，可机构设置中仍有一些“小问题”：副部级的国家铁路局要监管可能是正部级的中国铁路总公司；副部级的国家能源局要监管的企业不少和它平级……这怎么管？“目前来说，关系上没理顺。”专家如此评价。
央企为啥牛？前身就很牛
“现在有115家超大的、经营性的非金融央企由我们监管。”国资委一位副调研员近日告诉华商报记者：“我们和一般部委管理是有区别的。像国家发改委、国家工商总局，不分所有制，对所有企业都有指导权，他们是政府机构。而我们是直属特设机构，代表国家对获得授权的那部分国有资产行使股东权力，相当于老板雇的经理人。”
《南方周末》曾报道，如今排在前53位的央企，都是“副部级。国资委一位匿名人士并未否认这一说法，“前53家央企，主要领导中组部管，副职是国资委管，后面的那些，正副职都是国资委管。”
这53家包括核工业、航空航天、能源、通信、机械制造、冶金、粮食、军工、运输等领域巨头在内的央企，其渊源都脱不开在此前6次机构改革中消失的那些名字——核工业部、航空航天部、煤炭工业部、电力工业部、粮食部……它们的级别都是从“历史”那里传承下来的。
“副部”管“正部”
铁路总公司或成“第一央企”
根据国务院今年3月批复组建中国铁路总公司的函，铁路总公司是由中央管理的国有独资企业，领导班子由中央管理。国家铁路局依法对公司进行日常行业监管。
有媒体分析，中央管理印证了铁路总公司将是正部级央企。而铁路总公司老总盛光祖也仍享受部级待遇，据《人民铁道报》报道，原铁道部的几位副部长，除陆东福转任国家铁路局局长外，其余均转任铁路总公司副总，副部级待遇不变。
这意味着，很可能是正部级的铁路总公司具体掌管的铁路运营，要由副部级的国家铁路局履行直接监督管理，形成“副部管正部”的局面。
在铁路总公司之前，公开报道过的正部级央企只有中国投资有限责任公司。中投不归国资委管，直接向国务院汇报工作。3月20日，盛光祖出席了新一届国务院第一次全体会议，座位排在国务院直属企业负责人的第一位，而原来第一位的中投负责人排在盛光祖之后。
“副部”管“副部”
“只能把领导的级别配高”
国家能源局面临的则是“副部管副部”。5月2日，国家能源局和电监会重组的新能源局确定了高层人事，从“一正四副”扩为“一正五副”。局长吴新雄为正部级，5位副局长中，史玉波、刘琦、王禹民为副部级。
新能源局的低职高配，更像是为了应对监管对象。我国大型能源企业中，无论中石油、中石化、中海油，还是国家电网、南方电网和几大发电集团，以及神华集团(主营煤炭)和国家核电，都是“副部级”央企。
“级别因素还是比较明显的。政府想进一步解决能源领域群龙无首、权力过于分散的局面，级别达不到的话，可能影响决策和监管。”武汉大学政治与公共管理学院教授张星久近日接受华商报采访时表示，“一个副部级单位要去管那么多同是副部级的企业，只能把领导的级别配高，也是没有办法的办法。”
“局级”升“副部”
“希望下辖的都是平级兄弟”
去年3月，四大国有保险公司：中国人寿保险集团、中国人民保险集团、中国太平保险集团和中国出口信用保险公司正式从局级升格为副部级单位。
当时保监会传出的消息称，四家国有保险公司升为副部级，是为与副部级的四大国有银行及交通银行拉平，“是监管公平的体现”。
“定了副部级，中组部才能接管这些企业干部。”人大公共政策研究院执行副院长毛寿龙解释，“这有两个可能的原因。一方面管理者希望下辖的都是平级兄弟，不能厚此薄彼，另一方面部级干部更愿意管副部而不是局级。”
张星久则认为，“可以说，这些大的企业，在国民经济结构、乃至于行业中的地位，决定了它的级别。从某种意义来说，也表现了国家对它们的重视。”
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有了公信力“小管大”才有底气
“管平级”甚至“小管大”的弊端其实已在实例中显现。2008年机构改革后，本应由交通运输部会同有关部门组织编制综合运输体系规划，但实际上却是由国家发改委主导完成的。
一位熟悉内情人士回忆，当时交通运输部遇到很多困难，难以协调副部级的民航局，更别说平级的铁路等部门。后来只得由发改委出面。“发改委掌握着资金规模和重大投资项目的审批权，话语权更强，协调阻力更小。”
“如果是因为不能公开的利益纠葛，自然只能用级别去压。”毛寿龙认为，这个问题提示我们要推动法治建设。在法治社会，不看级别高低，部长开车违法，一个普通警察照样罚你。法治的力量不在级别，在于公信力。如果监管者能公开公平公正执法，那都是有力量的。
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要控制国企 人事是最直接方式
专家认为，“改革的深水区”，体现在国企是最直接的。上层一直在尝试国企改革，方向和原则也都是明确的。
华商报：如何看待目前我国对国有企业的管理？
毛寿龙：目前国企的管理还是行政化的。因为一方面国企是国家的经济命脉，另一方面要实现全局经济调控，所以国企不能完全照市场经济的方式去运行。而要控制命脉，最直接的方式就是人事控制。如果放开人事权，那就是彻底松手了，唯一的调控手段也没了。
张星久：“国企行政级别背后牵扯太多企业干部和员工的利益调整。他们一生的事业和意义都在这里，一下搞没了，必然会增加改革的阻力和震动。没找到更好的方式前，不会动这块。”
华商报：存在的问题怎么解决？毛寿龙：国家不该管理国有企业，应该去行政化，国家资产可以信托化，让市场去管。目前来说，可能有级别更好管理一些。但应该是内部级别，而不是和国家的行政级别挂钩。
现在太多待遇和行政级别挂钩，比如坐头等舱、享受医疗等。如果行政级别与之脱钩，一切社会化、市场化，所谓政治待遇就不会有太大意义。
张星久：国企管理确实不是单纯市场规律决定的，从长远看，肯定要改革。但目前恐怕不可能完全照搬西方。只能是根据现状，在磨合、试错和权衡中总结经验教训，等到国家下一步改革有了大突破，才能寻求到一种尽可能恰当的状态。（来源：华商报 记者杨昊霆)
延伸阅读：
2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，铁道部不再保留，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，国家铁路局由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，中国铁路总公司承担铁道部的企业职责。
3月14日，国务院批复组建中国铁路总公司，公司注册资金为10360亿元；领导班子由中央管理，实行总经理负责制，盛光祖为法定代表人。
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