白牧蓉 高雯䶮
着眼未来,为切实提升监督效能,需要进一步加强检察机关、审判机关、公安机关、纪检监察机关以及行政执法机关之间的协同联动
现阶段我国区域协同政策的制定与实施,主要围绕经济要素整合及空间资源优化配置展开,于跨区域基础设施互联互通、公共事务协同治理及生态环境共保联治等关键领域,已取得显著进展。然而,司法一体化建设在弥合区域发展差距、推动区域协调发展方面的制度效能,尚未得到充分的重视与挖掘,其对于保障区域内市场规则统一、维护公平竞争秩序、增强区域整体竞争力具有不可或缺的重要意义。鉴于此,有必要从国家顶层设计的战略角度出发,探讨如何将司法一体化建设深度融入区域营商环境协调发展的核心框架之中,促进司法资源的合理流动与优化配置,为实现区域间互利共赢的协同发展提供坚实有力的司法保障,有效保护市场主体的合法权益,助力我国区域协同发展迈向更高质量、更可持续的新台阶。
一、加强区域司法一体化体制机制建设
司法一体化是区域协调发展战略的应有之义,也是区域一体化迈向高级阶段的重要表现。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要持续优化市场化、法治化、国际化营商环境,建立健全城市群一体化协调发展机制。在两院的改革建设中,人民法院聚焦全国法院一体化办案办公平台的建设,旨在通过实现司法数据实时汇聚、业务高效协同、智能技术深度应用,为司法工作的高质量发展提供技术支撑；最高人民检察院则提出要“加强区域检察工作协作配合”,以更好地“服务区域协调发展”。尽管当前国家政策文本中尚未直接使用“司法一体化”这一概念表述,但所提到的“区域法治协同”等相关概念已蕴含了司法一体化的核心内涵与实践要求。
加强区域司法一体化体制机制建设,不仅有助于打破区域壁垒,更能在中央统一领导下,充分激发地方的创新活力和积极性。作为全国首个跨省共建新区,川渝高竹新区在实现空间整合后,因法律适用标准差异所引发的矛盾尤为凸显。在2025年全国两会进程中,全国人大代表王瑛就表示,川渝高竹新区关于盗窃行为的法律适用,因四川省和重庆市的盗窃起刑金额不同而面临不统一的情形,据此建议“为深入推进区域一体化发展战略,亟须构建与之相适应的执法司法一体化工作机制”。这些看似细微的制度差异,实则严重削弱了市场主体对法治环境的可预期性,成为制约区域协同发展、跨区域资源要素高效流动的障碍。对此,川渝高竹新区积极响应政策指引,以最高人民检察院《关于充分发挥检察职能服务保障成渝地区双城经济圈建设的意见》为行动纲领,全力推进区域执法司法标准的统一化进程,成功统一了多个社会危险性评价标准和常见罪名相对不起诉标准。这一成果不仅有效化解了区域法律适用的冲突,更为全国跨省域法治协同治理提供了极具实践价值与推广意义的“川渝方案”。
为进一步深化区域司法一体化建设,在城市群范围内开展制度创新意义重大。国务院作为国家政策创新与改革的主导力量,可通过制定行政法规,发布命令、决定、意见的方式授予地方机关缔结区域合作协议的权力,鼓励地方开展区域一体化的实践探索。最高人民法院和最高人民检察院作为最高司法机关,应当精准把握中央文件精神,结合各地经济社会发展实际,联合发布司法政策,深化司法体制改革。此外,中央层面还应高度重视跨区域司法协同的立法问题,可以通过设立改革试点等方式,积极探索构建科学完备的跨区域司法协同法律体系。
二、深化跨省域专门法院运行机制改革
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了“探索设立跨行政区划人民法院和人民检察院”,为司法体制改革指明重要方向。此后,《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》),更是将“规范专门法院设置”纳入未来五年“健全公正执法司法体制机制”的重大改革举措,凸显司法体制改革的战略纵深。《人民法院第六个五年改革纲要(2024-2028年)》则从操作层面提出,需“会同有关部门规范专门法院设置的标准程序、规划布局、管辖范围和同级法律监督机制”,以此“规范和完善专门法院、专业化审判机制建设”。上述这些顶层规划,清晰勾勒出我国持续深化司法体制改革、系统推进专门法院体制机制建设的决心与蓝图。跨区域专门法院的设置,可以有效避免地方保护主义对司法审判的干扰,提高司法公信力,在统一区域间法律适用标准、回应人民群众对公正司法的需求等方面发挥着关键作用。
自2018年上海金融法院、2021年北京金融法院后设立的成渝金融法院具有里程碑意义,开创了以专门法院形式跨省域管辖金融案件的先河。其设立是贯彻中央金融强国战略、落实国家重大决策部署的具体实践,对于完善中国特色金融司法体系,防范化解系统性金融风险,护航成渝地区双城经济圈健康发展具有不可替代的重要作用。但是,在专门法院的发展进程中,也面临着法律规则体系不完善、机构性质地位模糊、布局规则缺乏系统性、程序机制存在短板等问题亟待解决。
跨省域专门法院的运行及其对区域协调发展的作用发挥无先例可循,没有经验可供借鉴,以成渝金融法院为起点和引领,首先应按照《决定》完善实施区域协调发展战略机制,以跨省域专门法院辐射效应的发挥推动城市群经济圈建设,完善司法数据、监管数据、重大金融政策和信息及时推送机制,以此促进区域司法协同治理机制的完善；其次按照《决定》完善要素市场制度和规则,有效解决裁判分歧,统一裁判规则,营造公平透明、稳定可预期的跨区域法治营商环境；其三落实《决定》健全社会治理体系,推进跨省域专门法院与监管机关、检察机关的协调联动,发挥信息收集研判聚集效应,构建跨区域多元化纠纷解决格局,提升协同司法及金融风险防控的智能化水平；同时按照《决定》加强涉外法治建设的战略部署,回应国际化的开放创新司法需求,依托域外法查明平台与国际商事纠纷解决中心,建立与国际接轨的跨境法律服务体系和纠纷解决机制。
具体而言,在跨区域专门法院的构建和运行中,应当推动不同办公区的一体化运行机制,注重财政、人才等各方面的保障,建设高水平研究基地和智库,坚持数字赋能,研发跨省域全流程网上办案系统,促进审判专业化、智能化、国际化发展,建设审判监督指导机制,畅通基层法院法律适用问题咨询渠道,完善案件双向沟通机制,定期向基层法院反馈审判要旨,发布典型案例,推动裁判尺度统一。
三、持续开展跨区域执法司法专项监督工作
2025年政府工作报告首次将“开展规范涉企执法专项行动,集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封,坚决防止违规异地执法和趋利性执法”纳入工作重点,释放出强化执法规范化建设的强烈信号。作为回应,《最高人民法院工作报告(2025年)》亦强调,要加强对违规异地执法、趋利性执法案件的审查,严防以刑事手段干预经济纠纷,筑牢司法公正防线。最高检也于今年3月25日召开专门会议,对深化违规异地执法和趋利性执法司法专项监督作出部署,标志着对跨区域涉企执法司法行为的法律监督正在从阶段性专项行动向常态化、制度化机制迈进。以上的一系列政策表明,跨区域执法司法专项监督将是年度重点工作领域,成为推进法治建设的关键抓手。
违规异地执法与趋利性执法行为的负面影响广泛而深远,不仅会破坏企业正常生产经营秩序,损害企业商业信誉,打击企业发展的信心,更会对法治化营商环境的公正性和稳定性造成根本性破坏,致使市场主体对营商环境产生信任危机。深入剖析其成因,现行执法监督体系的不完善,尤其是司法监督机制的缺失,是问题滋生的重要根源。监督缺位将导致部分本不应进入司法程序的案件被立案,甚至衍生出冤假错案,对司法的公信力和权威性造成严峻挑战。在此背景下,司法部门在办理涉企案件的过程中,亟须切实履行监督职责,及时发现并纠正执法部门在侦查、调查环节存在的违法行为,从源头保障执法行为的合法性与公正性。
着眼未来,为切实提升监督效能,需要进一步加强检察机关、审判机关、公安机关、纪检监察机关以及行政执法机关之间的协同联动。通过构建信息共享平台、完善线索移送机制、加强类案分析研判等举措,凝聚整体合力,精准化解涉企执法司法领域的重点难题。同时,积极探索建立检察院与法院协同案件常态化监督机制,严格打击违规趋利性执法司法行为,形成有效遏制。在此过程中,最高人民检察院和最高人民法院应在全面梳理、深入排查案件线索的基础上,加强办案督导指导工作,确保专项监督取得实效,为营造公平透明、可预期的法治化营商环境提供坚实保障。
参考文献:
1.张可、刘雪燕:《司法一体化有利于缩小区域发展差距吗》,《中国经济问题》2024年第1期,第181-196页。
2.何东宁:《深化跨省域专门法院运行机制改革》,《人民法院报》2024年10月13日。
(第一作者白牧蓉,博士,兰州大学法学院副教授,硕士研究生导师；第二作者高雯䶮,兰州大学法学院硕士研究生)
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