大众财经智库 | 产业链共建、供应链共联、创新链共享构建产业共同体！“三链协同” 推动济青都市圈联动发展

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。党的二十大报告明确提出，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。 

2023年，山东省提出的济南都市圈、青岛都市圈发展规划相继获得国家发改委函复，今年年初全省抓改革创新促高质量发展大会把“深化济青都市圈协同联动改革”列为十项重点改革任务之一，以跨区域产业链、供应链、创新链融合带动济青都市圈联动发展是山东半岛城市群挖掘新增长点的破题关键。

两大国家级都市圈“双核驱动”

2019年，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，为各地的都市圈建设提供了重要参考。2021年，南京都市圈获得国家发改委正式批复，成为第一个国家级都市圈。截至目前，全国已有18个都市圈获得了国家发改委的批复或函复。

在18个国家级都市圈中，山东省占据两席，即济南都市圈和青岛都市圈。目前，全国仅有广东、山东和福建三个省份拥有两个国家级都市圈。

济南都市圈以济南市为中心，主要包括济南市全域，淄博市张店区、淄川区、周村区、临淄区，泰安市泰山区、岱岳区、肥城市，德州市临邑县、齐河县、禹城市，聊城市茌平区、东阿县，滨州市邹平市。济南都市圈面积约2.23万平方公里，常住人口约1810万人，2024年都市圈地区生产总值约为21483.4亿元。

青岛都市圈以青岛市为中心，主要包括青岛市全域，潍坊市诸城市、高密市，日照市东港区，烟台市莱阳市、莱州市、海阳市。青岛都市圈主要部分陆域总面积2.15万平方公里，2022年末常住人口1558万人，2024年都市圈地区生产总值约为21498.3亿元。

根据《山东省国土空间规划（2021—2035年）》，山东省现已初步形成“一群两心三圈”的区域经济发展格局，“一群”即山东半岛城市群，“两心”代表济南、青岛两大中心城市，“三圈”指省会、胶东、鲁南三大经济圈。济南、青岛两大都市圈的建设进一步强化了“两心”的辐射带动作用。从数据中可以看到，两大都市圈合计约占据山东全省超四分之一的土地面积，更占据了全省约三分之一的常住人口和约44%的地区生产总值。

与其他的国家级都市圈一样，济青都市圈面积也均在两万平方公里左右，这个空间尺度相比于涵盖全省范围的山东半岛城市群更为精细，有利于更好地、更有针对性地发挥双核驱动的作用；同时两大都市圈又突破了行政区划的限制，有利于探索跨区域的协调发展体制机制，进而加强城市之间的要素流动，使得济青都市圈能够在中观层面成为连接微观的中心城市与宏观的城市群的纽带，优化全省区域经济格局。

产业协同发展水平仍待提高

行政逻辑与市场逻辑的冲突：壁垒阻碍协同。当前，行政壁垒高筑与有效的跨区域利益协调机制缺位，构成产业协同的深层障碍。利益分配机制缺失，税收分成、GDP统计核算、政绩考核等均以行政区划为单位，导致跨市产业项目常陷入“零和博弈”。协调机制运转不畅，省级层面缺乏强有力的跨行政区的协调机制和平台设计，导致跨区域项目决策效率低，没有明确的争端解决规则，难以实质性协调地方利益冲突。政策“打架”带来恶性竞争，造成资源错配和招商内耗，整体资源配置效率有待提高。

要素流动壁垒：显性与隐性门槛并存。尽管“1小时通勤圈”等物理连接已初步实现，但制度性障碍仍在制约要素自由流动。人才流动受限，社保、医疗、教育、职业资格跨区域互认等尚未完全畅通，高层次人才跨城工作生活存在后顾之忧。科创资源共享难，大型科研仪器设备跨行政区使用面临审批繁琐、费用结算标准不一、共享激励机制缺乏等问题，创新资源无法高效流通。土地与环境资源分割严重，建设用地指标、能耗指标、污染物排放总量控制指标等关键资源仍严格按行政区分配调剂，导致跨区域重大项目难以落地，阻碍产业空间优化布局。

产业链、供应链、创新链融合不足：分工、衔接与协同的短板。产业链、供应链、创新链的整合深度与效率亟待提升，产业链同质化竞争突出。济南与青岛在人工智能、高端装备制造、生物医药等战略性新兴产业领域存在重叠布局，缺乏基于比较优势的差异化分工与协作机制，导致重复建设和资源内耗。供应链衔接不畅成本高，港口（青岛港、烟台港等）、陆港（济南、潍坊等）、空港（胶东机场、遥墙机场）之间的多式联运体系尚未有效整合，存在标准不统一、信息不共享、转运效率低等问题，推高了区域整体物流成本。创新链分散割裂效能低，省内高校、科研院所、大型企业等机构创新力量分散，缺乏围绕重大产业需求的联合攻关机制和稳定平台。技术交易市场存在地域分割，成果转化服务体系不健全，导致大量科研成果未能有效转化为区域内产业竞争力。

中心城市能级不足：辐射带动作用有待强化。济南、青岛作为“双核”，其自身的能级和辐射力尚不足以高效引领整个都市圈发展。都市圈的发展首先要依靠强大的中心城市，这也是目前18个国家级都市圈都是依托超大特大城市建设的原因。

深化协同治理，突破发展梗阻

产业链共建：构建梯度分工的产业共同体。明确产业定位，打造差异化分工的济青产业走廊，济南突出“黄河流域数字产业高地”，聚焦算力服务、生物医药、空天信息等优势领域；青岛立足“全球海洋科创中心”，强化海洋装备、智能家电、新能源等主导产业。在发挥比较优势的基础上协同共建科创走廊，例如可以推动济南的算力资源与青岛的工业互联网平台（卡奥斯等）深度融合，赋能传统制造业升级。建设产业协同平台，借鉴广东省广佛惠产业集群“研发—制造—配套”的梯度分工模式，在集成电路领域形成“青岛芯谷（设计）—济南晶圆（制造）—周边城市封装（测试）”的闭环链条，依托青岛芯恩半导体项目与济南比亚迪功率器件产线，打造黄河流域半导体产业走廊。建立“双链长+产业地图”制度，由省级领导担任总链长，地市级领导作为执行链长，定期发布济青产业协同热力图，动态标注产能缺口与投资机会。建立特色产业集群培育机制，聚焦空天信息、深海装备等优势战略新兴领域，复制上海张江与苏州生物医药“前研后产”模式，例如利用济南空天信息研究院的卫星遥感技术与青岛北海船舶的深海平台制造能力，共建海洋环境监测装备产业集群。

供应链共联：打造陆海统筹的流通新范式。推进物流通道智能化升级，参照深圳盐田港与东莞保税区“港仓联动”经验，推动青岛自动化码头操作系统与济南国际陆港无缝对接，实现“海运提单”与“铁路运单”电子化互认。加快多式联运标准化建设，统一青岛港及沿海港口群与内地陆港等地货物装卸、信息交换标准，推广“一单制”电子运单。建设智慧物流枢纽，可以在济青轴线潍坊、淄博等中间节点城市布局智能仓储中心，利用区块链技术实现供应链全程可追溯，试点建设智能中转仓，通过AI调度系统动态优化济青物流车辆装载率。创新供应链金融模式，借鉴长三角“区块链+供应链票据”模式，可以由地方性城商行如齐鲁银行、青岛银行等联合发行基于真实贸易背景的电子债权凭证，破解中小微企业跨市采购的资金周转难题。建立供应链风险补偿基金，对年交易额超过一定水平的跨市供应链企业给予部分坏账损失补偿。借鉴长三角G60科创走廊模式，以走廊理念重塑陆海轴带要素流通模式，在济青轴带内试点“飞地经济”要素指标共享机制，给予跨区域产业项目要素指标倾斜。

创新链共享：塑造开放式创新生态圈。完善科研基础设施共享体系，建立“济青科学仪器共享云平台”，将两地的重大科研设备纳入统一调度，对跨市使用设备的企业，按机时费给予相应补贴。建议选择省内优势领域海洋科学为突破口，共建跨区域创新平台，例如可以推动崂山实验室与济南超算中心共建海洋大数据联合实验室。建立人才流动和共享机制，推行“双聘制”改革，允许山东大学、中国海洋大学等重点高校和研究机构教授同时在两地新型研发机构任职。试点“候鸟型”人才公寓，为连续在济青都市圈跨区域工作满一定时限的高端人才提供免费周转住房。推行“济青人才绿卡”，逐步实现两地高层次人才购房、医疗、子女教育权益互认。通过创新要素一体化协同助力跨区域成果转化突破，借鉴长三角“G60科创大走廊”创新联合体经验，设立“济青科创成果转化带”，推动轴带内企业、高校、科研院所合作，形成产学研复合发展模式。

深化协同治理，突破联动发展的深层梗阻。建立省级统筹的利益协调机制，赋予跨市项目审批、土地指标调配等权限。对产业转移项目实行“GDP分计、税收共享”模式，鼓励企业跨区域寻找最优布局方式。构建市场化评价体系，引入第三方专业机构，定期发布济青产业协同指数，设置“产业链耦合度”“专利联合申请量”等跨区域发展量化指标，将评估结果纳入考核中。建立“一事一议”快速响应机制，针对集成电路、工业互联网等适合多地布局的重点产业链领域，设立省级专班，简化跨市项目审批流程。加快政务服务“一网通办”改革，在济青都市圈节点城市设立“跨市通办”专门窗口，简化企业注册、税务申报流程。尝试探索“经济区与行政区适度分离”体制，打破传统行政区经济桎梏，例如在青岛西海岸新区与潍坊的毗邻区、济南起步区与周边城市交界区、两大都市圈的中间区域等地探索税收共享、统计指标分算等政策。参考“成渝经济双圈”联合招商、飞地经济税收分成模式，建立利益共享机制。创新财政金融工具，发行都市圈协同发展专项债，募集资金重点投向跨市轨道交通、联合实验室等准公益性项目，推动青岛蓝海股权交易中心开设“济青协同专板”，为产业链配套企业提供股权融资服务。设立未来产业专项培育基金，对跨市联合攻关项目给予贷款贴息优惠。（山东省工业和信息化研究院 张昊宇）