来源：《会计研究》

作者：綦好东 苏琪琪 彭睿 程晓月

作者单位：山东财经大学

内容摘要：国有金融资本管理是国有资本管理体系的重要组成部分，亦是创新以“管资本”为主国资监管实践的新领域。现阶段，国有金融资本管理面临权责不明、授权不清、金融机构内部人控制等诸多现实问题。为突破困境，加快体制机制转型，本文根据中央最新改革精神,构建了行权主体明确、委托代理关系清晰、授权方式科学的国有金融资本管理体制；并根据金融机构是否承担国家政策性融资任务，区分中央与地方出资人主体，将国有金融资本管理体制设计为中央财政部门分类授权、中央财政部门直接管控、地方财政部门直接管控、地方财政部门集中授权四种可选模式。本文提出了健全金融机构法人治理结构、探索员工持股计划等协同机制的政策建议。

关键词：国有金融资本管理；委托代理关系；授权经营；目标模式；关键机制

引言

契约是委托代理关系的基础，清晰的权利界定是通过组织或个人之间签订显性或隐性契约来实现的（Jensen 和Meckling，1976），契约的性质决定了契约签订者之间代理费用的多寡。在国有金融资本委托代理关系中，各层级资本委托人与代理人之间的利益冲突或偏差被装入一个契约框架，通过契约关系网络形成既有体制。由契约关系网络（显性或隐性）所确定的资本管理体制的质量决定着金融资的管理效率与效益。借鉴委托代理理论研究中国情境下国有金融资本管理的契约关系，并探讨其帕累托改进路径具有重要理论和现实意义。

2018年6月，中共中央、国务院印发了具有里程碑意义的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下文简称《指导意见》）。基于提升国有金融资本效益，更好服务实体经济及防范金融风险等多重目标，尤其是结合改革实践所取得的经验，《指导意见》对国有金融资本管理作出了纲领性部署。这既是全面贯彻落实党的十九大报告所要求的“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”之重大举措，也是中央首次对国有金融资本管理的体制机制问题所做出的重大制度安排。相比非金融类国有企业，金融类国有企业的行业集中度高，具有高负债、高杠杆、高风险及强溢出效应等显著特征。也正因为如此，在价值谋求层面，国有金融资本负有服务实体经济发展、推进国家经济建设、维护国家金融安全等多重职责。近年来，我国国有金融资本规模稳步增长，实力日趋强大，为社会主义市场经济持续健康发展做出了重要贡献。尽管如此，现有国有金融体系仍不能适应现代经济体系建设的需要，而国有金融资本管理“不优”是国有金融体系转型发展的一大障碍。当前，国有金融资本管理存在的主要问题是权利责任不明、授权关系不清、结构布局不优、资本配置效率不高等。改革完善国有金融资本管理体制是顺应现代国有金融体系发展要求的关键，创新管理模式成为推动金融资本管理体制转型、促进国有金融体系健康发展的重要突破口。尽管国有金融资本管理体制改革已拉开序幕，但改革毕竟是一项复杂的系统工程，需要有理论研究与改革实践的协同发力。

既有文献已从不同角度研究了金融体制改革的必要性和应选方向。有关金融体制改革“必要性”，相关文献主要将其归因于改进经济效益与风险防范等。例如，刘贯春等（2017）从规模扩张和结构调整两方面考察了金融体制改革对经济效率的影响，验证了金融体制改革对经济效率的积极作用，提出了进一步深化金融体系改革、制定合理有效的资源分配制度的构想；傅勇和李良松（2017）分析了中国式分权的特征及经济后果，认为应逐步建立中央——地方权责清晰的双层金融管理体系以降低宏观经济波动与金融风险。关于金融体制改革取向的讨论则主要聚焦于金融体制的市场化改革领域。例如，张杰（2018）认为，把握好市场和政府的关系是贯穿我国金融体制改革的基础性问题；彭俞超和黄志刚（2018）建议推进市场优先的金融体系改革，以扭转经济“脱实向虚”的企业金融化局面，促进经济效率和金融稳定的持续、单向提升。当前关于国有金融资本管理体制的研究多停留在政策执行层面，理论文献极为罕见。本文以现阶段国有金融资本管理面临的现实问题作为逻辑起点，以委托代理理论为主要视角，探寻国有金融资本管理体制的基本框架和目标模式。在此基础上，根据金融机构是否承担国家政策性融资任务，区分中央与地方出资人主体，将国有金融资本管理体制设计为四种模式，并提出了“新体制”有效实施的关键机制和制度保障。

二、国有金融资本管理面临的现实问题

随着我国国民经济的高速增长，国有金融资本（资产）已成为经营性国有资本（资产）的重要组成部分。2017年国有金融企业资产总额已经达到241万亿元，国有金融资本总额达到16.2万亿元，分别占经营性国有企业资产总额和国有资本总额的56.77%和24.36%。国有金融资本的有效管理是社会再生产良性运转、金融市场稳健运行、社会公众利益得以保护的重要保证。尽管我国金融资本管理体制正趋于优化，但整体而言，国有金融资本管理体制机制仍面临诸多现实问题，影响着国有金融资产“金融”功能和“资本”功能的有效实现。 

（一）多头管理导致出资人代表机构履职能力不足

我国国有金融资本管理的产权虚置及多头管理问题一直未能得到有效解决，出资人权力被不恰当分割，导致权力拥有与责任承担不对等。按照《宪法》规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。但“全民所有制”的委托主体——全体人民的数量巨大且处在不断地变化之中，如果人人皆行使产权权力缺乏现实可能性。国家因其政治权力制度化、非家族化、非人格化等特征，有资格有责任接受“全民”委托承担国有金融资本的管理责任，并由专门的实体机构代其行权。人民政府（以下简称“政府”）作为最高国家权力机关的执行机关，自然应是国有金融资本产权的行权主体。鉴于金融资本的特殊性，除进行股权增值保值管理之外，资本风险管理与资金安全管理同样需要特别关注。政府作为国有金融资本管理的总代理人，具有多元身份特征：既是国有金融资本所有者（全体人民）的代理者，又是金融经营机构（银行、保险公司等）的委托者，还是国家宏观经济的管理者。正是这种多重角色要求政府在其内设机构中做出必要的“专业”分工与合作。

多重、复杂的委托代理关系，契约的不完全性加之信息的不对称，易内生出政府内部相关部门的责权交叉或重叠。具体表现为国有金融资本的“多头管理”，出资人权力被不恰当分割，出资人代表机构模糊，履职能力不足等。尽管财政部门作为出资人代表主体，承担国有金融资本保值增值的法定责任，并接受本级人大的监督和政府的领导与考核，但党委组织部门、“一委一行两会”、中央汇金公司等均从不同角度或以不同身份参与国有金融资本管理。从地方国有金融资本管理看，管理模式各异，管理主体与方式多种多样，且地方国资委、财政等部门以不同身份，在不同程度上参与本级国有金融资本的直接或间接管理，许多金融机构由国有企业（集团）投资设立并作为子公司运营管理。

整体来看，国有金融资本管理存有政出多门、权力分割、职责分散等问题，而出资人的责任承担与权力拥有之不对等往往导致政府部门管理国有金融资本的履职能力不足。现有国有金融资本的委托代理关系不同于委托人、代理人以及委托任务单一的传统双边委托代理关系（刘有贵和蒋年云，2006），委托人数量并非单一，与之相对应的委托任务也并非“单一同质”而是“多元异质”。作为具体行权主体的相关部门是政府内部相对独立并兼有理性经济人性质的职能部门（个体），为了保障自身所追求的管理目标，不同行权主体会根据自身专长或优势以不同方式与途径获取“所需信息”，这部分“所需信息”具有不完全性。而各主体根据自己所掌握的“部分信息”参与国有金融资本管理，会形成信息拥有与管理决策（如资源配置等）的不匹配，进而对管理目标的实现形成隐性约束。这种隐性约束反过来又会影响金融资本管理的效用函数，成为行权主体推卸责任承担的借口。行权主体任务的多元异质及其权力边界的模糊，多元行权主体之间效用函数的差异性与交易信息的非对称性，加之委托代理双方效用函数的不完全一致性（张维迎等，1995；Jensen 和Meckling，1976），导致代理人缺少来自股东的约束与监督，增加了代理人逆向选择与道德风险的程度。

（二）授权经营机制不健全阻碍金融机构市场化经营

市场契约是保证资源合理配置的基本机制，其校正效力则是影响企业经营管理效率的重要因素（周其仁，2000）。国有金融资本作为一种长期生产要素投入金融机构，并与其他生产要素结合形成生产要素组合以实现组织目标。《指导意见》出台之前，国有金融资本出资人代表机构长期未得到明确，授权主体处于“名不正、言不顺”的尴尬位置，政府与国有金融机构之间未能真正形成以资本为纽带的委托代理链条，国有金融机构没能成为成熟的独立市场主体。相比非金融类经营性国有资本，国有金融资本授权经营改革滞后，没能很好地实现“管”“放”平衡，没能走出“一管就死”“一放就乱”的怪圈。这在一定程度上阻碍了国有金融资本市场化运营的效率。原本股东与金融机构之间应有的“经济型”委托代理关系却仍表现为行政层级性质的“行政型”委托代理关系，而超越股东权力的行政干预必然加大隐性组织成本和信息成本。行政色彩委托代理关系的结果是政企不分、政资不分，而这两个“不分”在一定程度上导致了国有金融资本管理越位与缺位并存，影响了国有金融资本管理的效率和效果。

“管”“放”不能实现良好平衡，必然影响金融资源配置结构和效率。具体表现为金融资源供需结构矛盾与金融业内部结构不合理（蔡则祥和武学强，2016）。一方面，地方政府凭借其信用、通过银行贷款等融资方式，过度占有国有金融资源，导致地方金融资源的过度配置。截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，中央政府债务余额14.96万亿元，地方政府债务率（债务余额/地方综合财力）为76.6％，是中央政府债务负债率（债务余额/GDP）的两倍多。地方政府债台高筑加剧了地方政府的金融风险，过度占用银行信贷资源违背了市场竞争原则，对普通企业的金融资源供给产生挤出效应，导致国有金融资源使用效率低下。另一方面，“管”“放”缺乏定力的国有金融资本监管模式，导致了金融行业布局不合理。无论是中央层面亦或是地方层面，国有金融资产均过多集中在银行业，其在金融机构资产总额中占比分别为84.8%和89.1%，而中央层面证券业与保险业机构资产总额占比仅为0.6%和3.7%，地方层面证券业与保险业机构资产总额占比为4.4%和2.8%。银行、证券、保险等金融行业之间的竞争尚不够充分，非银行业发展不充分，这在一定程度上导致金融资源配置不合理，金融业发展不平衡，以及金融机构经营活力不足。

契约作为委托代理关系中委托人与代理人的“关系”机制，其有效性取决于签约与履约是否有利于形成清晰的信息结构。在国有金融资本委托代理关系中，管理契约所形成的“关系”内化于出资人对资本经营者的约束机制，外化为资本委托代理链条下的授权经营机制。但由于我国国有金融资本出资人代表机构长期未得到明确，政府与国有金融机构之间也就未能真正形成以资本为纽带的委托代理链条。一是受制于授权主体缺位下不完全信息的制约，拥有资本控制权的主体在主导契约形成过程中难以建立良好的约束机制，从而导致金融资源配置不能适应经济发展的需要，产生所谓“金融错配”。二是偏向行政型的多头管理体制锐化了委托代理关系中各主体的目标冲突，导致部分商业类金融资本应有经济功能的弱化。

（三）内部人控制导致国有金融资本经营风险加大

内部人控制是公司治理的一大难题，也是国有金融机构治理的短板。内部人控制不仅容易导致国有资本的显性或隐性流失，更为严重的后果是加大国有资本的经营风险。近年来，由于受眼前利益驱使，一些国有金融机构的资金投向出现了脱实向虚的异象，这不仅有损现代经济体系建设，也加大了国有金融资本自身的经营风险。我国国有金融机构种类繁多，数量巨大。受管理能力制约，政府难以事无巨细地直接管理所有金融机构，国有金融资本管理职责最终只能层层委托，最终交由自然人承担，通过管理契约形成所有权与经营权既相分离又相互链接的委托代理关系。由于信息不对称，经营者的承诺并非可信（张维迎等，1995），这便极易导致经营者的逆向选择和道德风险。经营者所做出的行动（努力程度）与众多外部因素（自然状态）共同决定了国有金融资本的经营绩效，而所有者只能观测到经营绩效而不能准确辨识经营者行动及自然状态本身的优劣。信息不对称增加了经营者采用非效率经营方法或追求短期考核指标的可能性，易滋生利益内部化、损失外部化等的代理成本，其后果必然是资本经营风险的集聚。

内部人控制导致金融资本经营风险加大的一个显著表现是核心金融资源脱离实体经济及金融机构不良贷款的增加。2018年，银行间市场信用拆借、回购交易总成交量862万亿元，同比增长24%，债券市场现券交易量156.7万亿元，同比增长44.6%，其中，银行间债券市场现券交易量150.7万亿元，同比增长47.2%。银行同业业务呈逐年上升趋势，且同业业务现劵往来交易量占债券市场交易总量的96.17%。此外，国有金融机构不良贷款持续增加，商业银行不良贷款从2013年6月的0.54万亿元持续上升至2018年12月的2.03万亿元，在不到五年的时间内增长了近3倍。截止2019年一季度末，商业银行不良贷款余额2.16万亿元，较2018年末增加957亿元，不良贷款率1.80%。

金融机构的各层级经营者，作为委托代理链条中的自然人，承担着国有金融资本经营的具体职责，而经营者作为一类具有特殊职能的人力资本，具有协调生产活动、履行要素投入契约等“决策”特性（Fama，1980），这一特性决定了需要赋予经营者一定控制权。金融机构内部人拥有国有金融资本的实际控制权却不享有或者极少享有资本经营的剩余收益，控制权与剩余索取权的非对称性加之契约的不完全性，使内部人有动机并有机会牟取比契约约定更多的私人利益，其结果可能造成显性（例如金融机构不良贷款率持续攀升）或隐性（例如经理人的消极行为）国有资本损失。这不仅影响金融资本经营机构自身的资本运作效率，也会弱化外部资本市场的资本配置效率，从而降低整体资本配置效率（钱雪松，2013），加大国有金融资本的经营风险。

三、国有金融资本管理体制改革的目标模式

为缓解国有金融资本管理面临的现实问题，本文提出国有金融资本管理体制的基本架构与主要模式。

（一）基本架构

党的十八届三中全会确定以“管资本”为主加强国有资产监管和发展混合所有制经济作为新一轮国有企业改革的主攻方向，以产权制度改革驱动企业实现经营机制转变。完善国有金融资本管理体制是国有企业产权制度改革的重要组成部分，是以资本为主线深化国有金融机构改革的基础工程。我们认为，应以“管资本”为主作为推进国有金融机构改革的基本方向，构建行权主体明确、委托代理关系清晰、授权方式科学的国有金融资本管理体制（见图1）。

图 1   国有金融资本管理体制基本框架 

根据国有金融资本政策性功能与收益性功能的不同定位，可以将国有金融机构划分为政策性金融机构与商业性金融机构两大类。政策性金融机构是指由政府或政府机构发起或出资，以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构（李伟民，2002）；商业性金融机构是指承担商业性金融业务以盈利为目标的银行和非银行类金融机构。如图1所示，明确财政部门作为国有金融资本管理的行权主体，结合权属金融资本的功能属性与目标定位，按照分类管理原则采取“授权经营”与“直接管控”的两类管理机制。考虑政策性金融资本所承担的贯彻国家政策的职能，我们认为，采取“财政部门——政策性金融机构”的直接管控方式有利于其经营目标的实现和代理效率的改进。根据商业性金融资本以收益性为主的目标定位，采取“财政部门——控股公司——商业性金融机构”的授权经营方式符合市场化和价值增值等资本属性的本质要求。在此基础上，根据中央与地方所出资商业性金融机构的资本规模、服务对象等差异，对商业性国有金融资本授权管理进一步细分。借鉴非金融国有资本改组组建投资、运营公司的试点经验，将中央商业性金融资本“分类”授权至国有金融资本投资、运营公司管理。为进一步推进地方国有金融资本统一管理，需在地方层面加快以金融控股公司集中管理商业性金融资本为主的授权经营实践探索。具体来看，新构建体制主要有两个优点：一是有利于进一步明确财政部门的行权主体地位，厘清国有金融资本的授权经营方式，建立以资本为纽带、产权为基础的委托代理关系，切实优化国有金融资本委托代理的方式方法；二是能够运用更加科学有效的资本监督与管理手段，选择更加清晰的资本委托代理路径，改善国有金融机构的公司治理，强化国有金融机构防范风险的主体责任意识，促进金融业回归本位、专注于主业发展。

（二）主要模式

国有金融资本管理所涉及的因素错综复杂，金融机构功能定位与出资人监督主体的多样性与差异化，单一的管理体制难以适应各类国有金融机构管理的需要，必须分类建立国有金融机构管理体制。如图2所示，本文从金融机构是否承担国家政策性融资任务和金融机构出资人主体的层级（中央与地方）两个维度将国有金融资本管理体制设计为以下四种模式。

图2   国有金融资本管理体制的模式设计

1.中央财政部门分类授权模式。该模式是指中央财政部门授权国有金融资本投资、运营公司分类履行出资人职责，由投资、运营公司依法依股权对授权范围内的国有商业性金融机构履行管理职责（参见图2坐标轴右上象限）。按照《指导意见》对金融机构的分类，商业性金融机构应包括涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，在行业中具有重要影响的国有金融机构，处于竞争领域的其他金融机构。中央财政部门管理的商业性金融机构具有资产规模大、拥有核心金融资源、金融牌照相对齐全等特点，是我国金融体系发展的核心力量。国有金融资本投资、运营公司是在国家授权范围内履行国有金融资本出资人职责的国有独资公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，是以“管资本”为主加强国有资本授权经营体制改革的关键载体。《指导意见》明确提出要按照市场经济理念，积极发挥国有金融资本投资、运营公司的作用。借鉴非金融领域国有资本投资、运营公司组建改组的试点经验，有必要在中央商业性金融机构层面，依据金融机构的不同定位开展国有金融资本投资、运营公司的试点。如表1所示，国有金融资本投资公司和国有金融资本运营公司在目标定位、权属金融机构范围、管控模式和考核机制等方面应有鲜明的区分。将商业性金融机构的出资人经营权分类授予国有资本投资、运营公司，一是符合金融混业经营的趋势，将国有金融资本集中由专业化团队运作，有利于提高“外投”的效率，优化金融资源配置；二是国有资本投资、运营公司有利于阻隔政府部门对金融机构经营的直接干预，降低财政部门过度行政干预而导致效率损失的风险。

   表1            国有金融资本投资公司与国有金融资本运营公司比较

2.中央财政部门直接管控模式。该模式是指中央财政部门直接管理政策性金融机构，履行出资人职责，它强调中央财政部门对政策性金融机构的“管理”与“控制”（参见图2坐标轴左上象限）。政策性金融机构是兼有政策性与金融性的经营实体，以国家战略和宏观政策为导向组织金融活动是其特质，而遵循金融活动基本原则、依照金融机制及方式方法运营是其本质。中央财政部门所管理的政策性金融机构包括中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行以及政策性非银行类金融机构。此类金融机构享受政府的财力支持和信用保证，贯彻服务“三农”发展、支持和推动国内产品出口等国家政策目标。中央财政部门直接管控政策性金融机构，一是符合加强国有金融资本统一管理的基本方向，有利于保障出资人权益。有别于商业性金融机构的高度市场化经营，政策性金融机构应凸显政策导向性，由财政部门直接管控有利于缩短信息获取路径，提升金融机构落实政策目标的效率和效果；二是直接管控模式能够缩短委托代理链条，节约不必要的组织成本与代理费用，提高政策性金融机构的经营绩效。但应该注意的是，由财政部门直接管控政策性金融机构是基于成本效益考量下规范出资人主体与金融机构行为博弈的较优选择，并不代表财政部门拥有超越股东身份的行政干预权。

3.地方财政部门直接管控模式。该模式是指地方财政部门管理地方政策性金融机构，履行出资人职责，它强调地方财政部门对政策性金融机构的“管理”与“控制”（参见图2坐标轴左下象限）。地方政策性金融机构是指由地方政府依法出资或给予信用支持，服务于地方政府经济发展战略，不以盈利为主要目的的金融机构。有别于中央政策性金融机构，地方政策性金融机构资金来源较为有限，机构数量相对较少，风险分担机制尚不健全（周丹，2015），需要加强管理机制改革。地方财政部门直接管控政策性金融机构，一是符合国有金融资本统一规制、分级管理的原则，地方财政部门依法接受地方政府部门的授权，履行政策性国有金融资本的出资人职责，有利于实现国有金融资本的穿透性管理；二是地方财政部门以产权管理为主要手段，可以有效加快金融机构的公司制改革，规范地方政策性金融机构的公司治理。“直接”管控模式下的资本委托代理链条较短，使地方财政部门能够更直观更清楚地了解区域内政策性金融机构的短板与风险，这不仅有利于财政部门针对本地实际确定政策性金融机构的管理政策与体制建设，以优化地方金融资源配置、从源头上防范金融风险，而且有益于对代理人施以有效监督，减少代理成本。

4.地方财政部门集中授权模式。该模式是指地方财政部门授权金融控股公司履行出资人职责，金融控股公司依法依股权管理授权范围内的国有商业性金融机构（参见图2坐标轴右下象限）。相较于中央国有金融资本，地方商业性国有金融资本较为分散且体量较小^⑪。基于各省（市、自治区）或地区经济布局与经济发展水平的不同，金融资本结构和布局也存有差异，分别组建国有金融资本投资、运营公司并授权其管理的成本较高。基于成本效益的考虑，地方财政部门根据本地实际情况集中授权金融控股公司履行出资人职责是较优选择。金融控股公司^⑫指在同一控制权下，权属经营实体从事两种及以上的银行、证券和保险业务的金融集团公司。金融控股公司接受地方财政部门委托管理地方商业性金融机构，符合地方国有金融机构市场化改革以及国有资本授权经营改革的基本方向，作为地方商业性国有金融资本授权管理链条的中间段，金融控股公司向上接受地方财政部门监管，向下依法依股权管理权属金融机构，有利于实现地方商业性金融资本的市场化运作并保障地方政府的控制力。此外，金融控股公司应加强内部控制与风险防范，抑制权属金融机构之间的风险传递，建立有效的“防火墙”机制。

当前，地方国有金融机构的管理体制多种多样，既有财政部门直接入股对金融机构加以管控，也有实际控制人为国资委的金融机构接受国资委的管辖，还有国有集团公司以其可支配资产投资入股金融机构所形成的国有金融法人资本的管理。地方国有金融资本管理应结合当地特色，按照有利于提升国有金融资本效益，更好服务实体经济及防范金融风险等要求分类定型，重新设计、调整管理体制。

四、国有金融资本管理体制的实施：关键机制与制度保障

国有金融资本管理体制的改革与发展是一项复杂的系统工程,其实施需要有协同有效的机制与制度作保障。

（一）机制建设：为金融机构提升经营效率提供支持

1.完善法人治理结构，实施专职外部董事制度。国有金融资本的特质性要求其管理的“专业化”。而金融机构作为国有金融资本的载体，其内部治理结构应趋于法制化和市场化。国有金融机构应把党的领导有机嵌入公司治理结构，提升公司治理水平；应加强专职外部董事制度建设，由财政部门或其他出资人机构聘用、委派专职外部董事进入金融机构董事会，专职外部董事应具有较强的金融、法律、财会等专业知识与能力，代表出资人利益参与金融机构的决策与监督，使金融机构的决策科学理性、监督有力有效；在混合所有制改革背景下，国有金融资本与非国有金融资本的交叉融合，要求国有金融机构内部明确股权董事在董事会中的责任与权力，建立股权董事约束机制。

2.健全内部监督机制，提升信息透明度。实施以“管资本”为主的国有金融资本管理体制，意味着国有金融资本要通过层层委托和授权进行股权管理，贯彻国家战略，实现其金融功能。应着重从以下三个方面入手做好内部监督机制建设工作：一是加强金融机构内部审计工作，通过革新审计方法，创新审计模式，实行审计全覆盖等提高审计效率和效果，将审计由以结果导向的“静态”审计向“动静兼顾”的审计转型。二是提升信息透明度，国有企业委托关系与代理链条冗长，易导致更高程度的信息不对称，信息透明度建设至关重要（綦好东和王金磊，2016；王乐锦等，2018）。因此，需重视国有金融资本授权经营体系中的信息透明度建设，着力降低资本委托代理关系中因信息不对称引致的隐性代理成本。三是建立有效的内部控制机制，加强金融机构风险管理，完善风险预警机制与应对机制建设，形成事前准确预警、事中有效控制、事后督察追责的风险控制体系。

（二）制度优化：为各层级代理人履职行为提供遵循

1.完善国资管理报告制度建设，充分发挥制度约束力。公有制经济的主体地位与代理组织直接管理全民资产二者共同决定政府充当代理组织的必然性（刘世锦，1991）。政府作为全民资产的代理者，如何规范其行为并接受全民监督是当前激励约束机制设计的关键。国资管理报告制度是人民评价政府监督管理国有资产运营绩效的重要依据，也是督促国有资本委托代理链条各主体尽职尽责维护好、经营好国有资本的制度工具。国资管理报告制度以明晰主体责任、常态化监督机制、完善管理问责程序为手段激励和约束国有资本管理和经营，实现国有资本的应有功能。完善国有金融资本管理体制，持续推进国资管理报告制度建设，充分发挥这一制度的激励约束作用，有利于维护人民群众对国有资产管理的知情权和监督权的行使。

2.健全财务管理制度，加强财政财务监管。我国国有金融资本规模庞大，进行授权经营体制改革意味着委托代理链条的进一步拉长，管控绩效面临诸多不确定性，亟需更为完善有效的财务管理制度做支撑。加强对金融资本投资运营公司财政财务监管是确保投资运营公司合规经营的必然要求。中央财政部门应完善对金融资本投资运营公司实施财务监督的制度，并研究制定国有金融资本投资运营公司、国有金融机构财务管理制度（或者“财务管理指引”）。地方性金融机构应遵循中央关于国有金融资本财务管理的制度，并结合当地国有金融资本管理特点制定可操作性强的财务管理制度，明确国有金融资本委托代理链条上的各主体、各环节应遵循的制度规范，形成完整的企业内部财务风险预警与防范机制。

3.完善薪酬管理制度，探索国有金融机构员工持股计划。员工既是企业治理的关键参与者，又是企业的重要利益相关方（徐忠，2018）。薪酬体系至关员工的积极性调动，应改革管理人员薪酬体系，增加非现金薪酬比重，积极探索实施员工持股计划等中长期激励方式。员工持股计划作为一种集体激励方式，取决于员工团队对集体的贡献，因此能够促进集体协作、信息共享（Chang等，2015）。《指导意见》明确提出市场化选聘职业经理人、实行市场化薪酬分配机制和探索实施国有金融企业员工持股计划等政策取向。当前应根据国有金融资本功能定位的差异，以金融机构混合所有制改革程度作为员工持股计划推进力度的衡量指标，将具有商业性并处于竞争领域的国有金融机构作为试点领域重点推进，通过“激励合同”来替代“强制合同”，鼓励金融机构员工选择有利于企业价值最大化的行动。

五、结语

当前，我国经济正在步入高质量发展的新时代，服务实体经济高质量发展是金融机构的天职，而防范和化解金融风险、实现国有金融资本保值增值是金融业自身可持续发展的必然要求。有鉴于此，《指导意见》对建立国有金融资本管理体制、完善国有金融资本管理制度、优化国有金融资本管理机制做出了战略性、前瞻性政策安排，以解决国有资本权责不明、授权不清、布局不优、配置效率不高、法制基础不牢等矛盾和问题。本文以当前国有金融资本管理面临的主要问题为逻辑起点，以委托代理理论为主要视角，结合金融机构是否承担国家政策性融投资任务以及出资人主体层级（中央或者地方）将国有金融资本管理体制设计为四种可选模式，以构建以资本管理与资本营运为主线的国有产权委托代理关系。同时，本文还探讨了与国有金融资本管理体制运行相匹配的公司法人治理、激励与约束等关键机制。而厘清资本管理中委托代理关系，减少代理成本（显性和隐性）是构建以“管资本”为主国有金融资本管理新体制的内在要求。当然，任何一种好的体制都要与其环境相适应，国有金融资本管理体制也不例外，它需要根据其所规范对象、制度环境等的变化，进行持续性制度创新，打牢国有金融资本管理的“四梁八柱”，实现国有金融资本“做强做优做大”。