同2003年非典疫情防控相比，新冠肺炎疫情防控的最大特点就是互联网环境下大量信息技术的广泛应用，以及数字治理在其中发挥的巨大作用。在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，中央领导强调“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。这些新兴信息技术的普遍应用使政府治理水平得到显著改善，并使疫情防控效率大幅提升。但是，在疫情防控和复工复产的过程中，出现了许多同电子政务和数字治理有关的现象和问题。对这些现象和问题进行观察与反思，将使我可以更好地理解数字治理对疫情防控的意义和价值，并加速推动疫后数字治理的转型和发展。

数字治理值得关注的现象和问题

在纵向信息管理方面，国家卫健委和中国疾控中心重金打造的疫情直报系统失灵，在最初疫情报送时医院和地方疾控中心甚至不得不口口相传。在2003年非典以后，国家下大力气建成全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，仅硬件建设就花了3000万元。这套系统可以说是快速捕获疫情的“天罗地网”，纵向到底、横向到边，从基层发现到国家疾控中心接报的时间从5天缩短为4小时。但是，重金打造和寄予厚望的直报系统却没有发挥应有的作用。为什么全球最大的疫情直报系统会失守？

由于疫情信息报送和社会风险沟通的速度受到影响，政府信息对外发布不及时，使民众未能对疫情做好充分准备，致使疫情初期的防控措施不力。对谷歌和百度的搜索热度进行比较，可以明显看到自2019年12月31日以来，谷歌搜索热度持续上升并保持较高水平，而百度搜索热度直到1月20日才迅猛提升。武汉当地卫健委和疾控中心在疫情信息报送和对外披露上的延迟，使政府错过了疫情防控初期的最佳窗口期，并导致后期防疫代价极高。为什么民众无法及时获得至关重要的疫情信息？

在横向属地管理方面，依托本地高校和光谷的强大研发实力，武汉市是智慧城市建设的领先者和典范。智慧城市意味着城市大量运用信息技术，提升城市收集、存储、分析和应用数据的能力，并为政府决策、管理和服务的智慧化提供支持。值得注意的是，武汉市和微软公司合作开发的智慧城市项目投资1.75亿元，却成为烂尾工程，政府和企业也为此而对簿公堂。当然，智慧城市本身尚在建设初期，我们不应对其期望太高，还需要有一定耐心，“让子弹飞一会儿”。但是，为什么智慧城市项目在疫情防控方面几乎乏善可陈？

互联网流传一张看似夸张实则属实的漫画，题为《基层干部改造设计图》，描述基层干部要有三头六臂，眼观六路耳听八方，才能应付各级各部门提出的要求。疫情防控使社区管理陷入“表海”，基层人员不得不像“表哥”“表姐”一样为填表格和报信息而疲于奔命。这些表格大同小异，需要的信息多为重复，完全可以集成为一张表并进行电子填报。在2月10日国务院新闻发布会上，这个问题使得民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良发出感慨和倡议：“能不能开发一个服务社区抗疫的软件，这比捐十个亿还管用”。社区管理为何陷入多头管理、手工操作和人海战术？

基层组织面临的填报和审批问题，在员工返岗和复工复产时再次出现。春节假期后，大量务工人员需要跨省份和跨城市地返程返岗，但是他们却要证明自己是健康的。劳务输出地和输入地之间信息不共享，致使务工人员走不出去也进不来，也使很多行业因为缺工而出现复工不复产的尴尬。一些地区的企业要想复工复产，必须通过多级多部门的层层审批，往往需要盖近10个章才可以得到批准。这些盖满红章和签满意见的纸质表格，既记录了企业完成行政审批的艰难历程，也反过来拷问数字治理跟不上防疫进程。“放管服”改革大力破解的行政审批问题，为何在疫情防控时期又卷土重来？

此外，还有一些现象反映了疫情防控存在的数字治理问题。比如在医疗物资调配方面，湖北省和武汉市红十字会由于人手不足和能力欠缺而频频出现管理混乱、操作失误和系统失灵等问题，致使大量社会捐赠的物资得不到及时分配。再如在远程办公方面，大量企业广泛试水，通过在家办公的灵活方式解决职工返岗问题，但是政府部门和事业单位却鲜有使用。

数字治理亟待加强的方向和领域

疫情防控暴露的数字治理问题很快得到了政府部门和企业的高度关注，并催生了大量创新的涌现，使数字治理得以加速创新和大幅改善。

比如，各地互联网企业积极响应，很快开发了社区防控相关应用程序，通过“健康码”等小程序为基层人员切实减负。又如，多家互联网企业开发了智能语音机器人，免费开发远程办公等功能，有力支持了大量企业的远程诊疗和远程办公。再如，工信部协调中国联通、中国移动和中国电信三家电信运营商，利用手机大数据进行重点人群追踪和排查，并同相关政府部门进行数据共享。此外，韩红基金会、饭圈女孩等民间组织和社会力量在募捐和物资调配发挥了巨大作用，而京东集团等互联网和物流企业也通过信息化手段优化医疗物资调度流程。

疫情防控为政府和企业创造了难得的丰富应用场景，使其可以将创新技术进行快速迭代和广泛应用。与此同时，防疫时期的技术创新和治理变革，加速了疫后政府管理和社会治理的数字化转型，使政府和企业在面对类似新冠肺炎这样的突发危机时可以快速实现平战转换。从此次疫情防控中的数字治理现象和问题出发，如下方面是值得关注的具体问题。

（1）要让“互联网+”成为政府管理和社会治理的默认思维，而不是备选方案。在防疫和应对其他危机时，政府部门首先要考虑“互联网+”是否可能。在互联网时代，技术不是万能的，但是没有技术是万万不能的。很多地区在此次疫情防控初期陷入惯性思维，盲目采取手工操作和人海战术，殊不知磨刀不误砍柴工，“互联网+”可以使疫情防控事半功倍。从这些信息技术应用案例来看，其背后的技术原理并不复杂，很多都是现成的，而能否得以使用，关键取决于政府部门是否有“互联网+”意识。各地区和各部门在防疫表现上的差距，也主要体现在是否有“互联网+”的工作思维和应变能力。加强政府部门和领导干部的“互联网+”思维和能力，是此次防疫工作给数字治理的关键启示之一。

（2）数字治理要做到“平战”结合，并在应急管理时可以实现“平战”转换。疫情暴发是对数字治理和智慧城市等建设项目的一次突袭式“体检”或压力测试，它暴露了这些项目存在的短板和不足，也为其未来完善指明了方向。之所以一些城市的数字治理无法为疫情防控提供支撑，就在于智慧城市建设并没有做到平（时）战（时）结合。它们在常态下可以正常运行，但是在战时状态却几乎没有用武之地。未来应加强数字治理项目的应急管理功能模块，使其在支持常态运转的同时为应急管理提供“即插即用”和快速转换的能力。唯有如此，才能使平时的数字治理项目在战时可以快速转换后投入使用，而不必推倒重来或另起炉灶。

（3）要突出数字治理的功能性和应用性，并主要依据其使用情况和效果进行绩效评估。一些地区和部门开发的数字治理项目虽然功能齐全，但是却没有得到广泛应用。这既可能是由于系统设计同用户需求不匹配，也可能是因为对用户的培训不够。比如，基层医院都同传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统建立了联系，但是相关人员要么不知道如何使用，要么认为它比手工填报还更加麻烦，使其在疫情暴发时得不到及时应用。这意味着在对数字治理项目进行绩效评估时更多注重其功能性和使用情况，并倒逼研发部门和企业注重用户培训和使用体验。

（4）推动大数据在不同部门、地区和层级之间的共享共用，促进企业间大数据协同应用。大数据为疫情防控提供了利器，但是分散、割裂和碎片化的大数据则大大制约了其应用潜力。这既涉及政府内部不同地区、层级和部门的数据共享，也包括各类企业之间的数据交换。比如，三家电信运营商各自掌握的大数据都不完善，但是在工信部的协调下实现了数据融合，从而大大增强了精准防疫能力。要推动大数据的跨界融合，使其可以发挥更大的作用。加强政府和企业大数据的开放，推动商业创新和社会众包。比如在复工复产时很多企业出现供应链衔接问题，而企业纳税和交易数据提供了解决线索。营改增以后增值税的缴纳数据刻画了企业的供应链，据此可以摸清企业之间的网状联系，并为复工复产规划提供决策依据。

（5）加强数字治理的顶层设计，提高数据共享和业务协同的统筹层级。此次疫情防控中涌现的大量数字治理创新令人可喜，但是也为进一步的系统兼容和功能融合设置了障碍。由于缺乏共识、标准和协调，各地区、各层级和各部门采取了不同的技术和系统，各自为政导致数字治理的碎片化，并使各地区、各部门和各层级之间的数据共享和业务协同面临重重障碍。比如，一些街道和乡镇重复开发各自的防疫软件，这固然便利了本地区，但是却难以同其他辖区和更高层级进行兼容。加强调顶层设计并提高统筹层级，在市级乃至省级统筹数字治理的规划和建设，将有助于实现数字治理的全省乃至全国一盘棋。

（6）进一步赋能基层组织，增强街道和社区的数字治理能力。数字治理可以打破集权化和金字塔结构的官僚体系，使信息流动更加扁平化和分布式。但是，目前很多数字治理项目实则强化了既有的组织结构和权力格局，基层组织如神经末梢一样向上级和中央大脑报送信息，但是反过来却得不到及时有效的信息反馈。这使得很多基层组织成为逐级报送信息的传声筒，而缺乏与疫情防控相适应的数字治理能力。这意味着数字治理在服务上级决策者的同时，更要加强对基层组织的管理放权和技术赋能，使其具备数字治理的自主性和能动性。

（7）加强平台经济治理，塑造数字治理的健康生态系统。疫情防控加速推动数字治理生态系统的重塑，使各类企业都能有一席之地。互联网行业往往奉行赢者通吃的逻辑，关于究竟是大树底下好乘凉还是大树底下不长草的争辩一直没有定论。互联网公司在疫情防控中释放了超强能力，无论是大企业还是中小企业都在数字治理创新中发挥重要作用。腾讯、阿里等互联网巨头打造的信息基础设施，为中小企业快速研发和广泛推广其技术创新提供了平台，使其可以很快完成相关产品和服务的研发、测试和推广。比如，很多中小企业依托腾讯和支付宝的技术平台开发小程序，大大压缩研发和测试周期，并基于其庞大用户规模而快速推广普及。作为平台型企业可以有私心，但是更要有公心，唯有如此才能促进健康的数字治理生态系统。

（8）在数字经济迅猛发展的基础上，加快社会服务领域的数字化转型。目前新兴信息技术在数字经济领域发展迅猛，但是在医疗卫生、教育、养老和社区管理等方面却还没有得到广泛应用。火神山医院和雷神山医院可以快速完工，使上千万人实时在线“云监工”，得益于互联网与建筑业的深度融合。目前互联网技术在各个新兴经济业态中应用广泛，但是在社会服务领域还有待发力。和互联网经济相比，社会服务领域是有待开发的蓝海，但也由于复杂性和不确定性而难以吸引企业关注。加强政府的引导、扶持和投资，吸引相关企业加快信息技术在社会服务领域的应用，是未来数字治理需要关注的重点领域之一。

（9）在加快数字治理创新的同时确保国家安全、个人隐私和商业机密得到充分保护。从此次疫情防控可以看到，政府部门和各类企业掌握的大数据可以实现对每一家企业、每一个人和每一个场所进行精准识别和实时追踪。这既反映了数字治理可以释放的无限潜力，也揭示了一枚硬币的另一面，即数据泄露可能造成对国家安全、个人隐私和商业机密的巨大侵害。在推动数字治理创新的同时要坚持和守住数字安全的底线，特别是加强数字治理的法治建设和安全防范。区块链技术的公共记账、分布式存储、处处留痕等特征，为数字安全提供了技术保障，未来可以在数字治理的许多领域广泛使用。

                          （作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）