自2009年启动“新农保”试点，城乡居民基本养老保险（下称“城乡居保”）已走过10年历程。从零起步到覆盖超过5.2亿人，城乡居保累计结余将达8000亿元。

按照养老金入市“三年分批进入”时间表，到今年末，32个省级统筹单位（包括新疆生产建设兵团）城乡居民养老金将全部启动市场化运营。

第一财经记者从权威人士处了解到，此前决策部门曾规划到2020年末城乡居民养老金所有累计结余全部进入市场化运营。从实际情况看，尚难一步到位。今年底能够做到所有省份均启动投资。

城乡居保制度结束了广大农民没有养老保险的历史，成为我国养老保险体系的重要一环。由于建立时间短，仍存在待遇水平偏低、财务可持续性不足等问题，亟须下一步改革加以完善。

8000亿城乡居民养老金

《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，到2018年末，城乡居民基本养老保险参保人数 52392万人；全年城乡居民基本养老保险基金收入3838亿元，支出2906亿元；年末基金累计结存7250亿元。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文接受第一财经采访时表示，从2017年和2018年两年收支情况看，每年累计结余增加额均超900亿元。据此估算，到2019年末，城乡居保累计结余将超过8000亿元。

在《中国养老金发展报告2019》中，郑秉文表示，城乡居保个人账户越来越多的累计余额，既承受着来自通货膨胀的贬值压力，又面临着巨大的“内部收益率”导致的社会福利损失，同时还面临着购买力损失的风险压力。

20多年前，城镇职工养老保险制度面对三重压力，选择了“空账运行”，即将本应积累的个人账户资金用于发放养老金。城乡居保则作出完全不同的选择。2018年，三年分批将累计结余资金进行市场化运营的计划出台。

2019年年末举办的中国社科院社会保障论坛上，财政部社保司司长符金陵表示，已有19个省份将城乡居民基本养老保险基金委托全国社保基金理事会投资运营，金额达2113亿元。

接受第一财经采访时，郑秉文称，城镇职工养老保险基金投资运营启动四年“入市”资金只有万亿元左右。与之相比，城乡居民养老金入市步伐快得多，阻力也小得多。“主要是城乡居保规模小，平均到每个省也就百十亿元，再加上起步阶段是以增量改革为主，新增余额的80%用于委托投资。”

总体待遇水平偏低

在城乡居保启动前，我国只有缴费型的城镇职工养老保险这一种养老保险制度。这一制度面临待遇领取人口增幅连年高于缴费人口增幅，且缴费人口增长速度持续放缓等问题；而且它无法独自承担起保障所有人口的重任。

为了让更多人获得养老保障，新型农村养老保险制度于2009年建立。2014年，国务院再次决定在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

在快速扩大覆盖面的同时，城乡居保总体待遇水平偏低以及不同省份间相差大等问题也逐渐出现。

城乡居民养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。中央确定的基础养老金标准由最初每人每月55元提高到70元，2018年又提高到88元。

人力资源和社会保障部数据显示，2013~2017年，城乡居保待遇领取人员实发月人均养老金水平分别为77.5元、84.9元、107.8元、114.2元和125元。

城乡居民养老金逐年提高，但总体待遇水平仍偏低，未超过贫困线标准的30%，不足以兜低保障老年人基本生活。

2010~2018年，我国人均GDP（国内生产总值）由30734元增至64521元，增幅110%；农村居民可支配收入由6272元增至14617元，增幅133%；城镇居民可支配收入由18779元增至39251元，增幅109%。

与此相比，基础养老金作为城乡老年居民重要的收入来源，其最低标准在2010~2018年增长60%，增幅低于居民可支配收入平均增速。

中央财政责任仍需强化

在国家调整基础养老金的同时，各省份也会量力增加本地基础养老金。但由于省份之间财力相差较大，也导致养老金的差距。以2018年为例，北京64岁以下居民可领取的养老金为705元，而全国有一半以上的省份基础养老金尚不足100元。

中国财政科学研究院王敏、李济博在《城乡居民基本养老保险地方财政负担分析与预测》一文中，分析了2017年城乡居民基本养老保险地方财政负担的情况。数据显示，当年北京约213万参保人员，地方财政补贴约60亿元；河南5000万参保人员，地方财政补贴仅31亿元。

《中国养老金发展报告2019》分析称，人口流出稀释了流入地的老龄化率；相应的，人口流出提高了流出地的老龄化率。这种趋势是单个省份，单个地方政府无法应对的。因此，中央政府有责任挑起应对老龄化的重担。

符金陵还透露，初步统计，2019年全国财政对城乡居民养老保险的补贴达3000亿元，其中中央财政补贴为1400亿元。这种全方位的补贴模式和力度是比较少见的。

然而，这仍不及对城镇职工养老保险制度的补贴。郑秉文称，各级财政对城镇职工养老保险的补贴2017年为8004亿元、2018年为6000亿元。以6000亿元为例，城镇职工平均每年5000多元，每月400多元；而城乡居民每个月约180元。

《中国养老金发展报告2019》建议，下一步，应当合理确定待遇调整法幅度和速度，建立统一的待遇确定和调整机制，需要中央财政增加投入，同时注重平衡基础养老金财政负担能力的地区差距。