中国城乡发展的不均衡源于城乡二元结构体制。追根溯源，最为根本的还是要从破“城乡二元思维”这一源头寻求共识，才有可能真正按照城乡一体化要求谋划城乡互动，才能真正推动城乡融合与协调发展。

　　城乡二元思维的本质特征

　　城乡二元思维形成于计划经济时代，其最为根本的特征是以城市偏向的差别化思维来处理城乡事务。具体表现在以下方面：

　　一是非此即彼，城乡对立。矛盾对立统一思想的核心要旨就是事物既是对立的又是统一的，但城乡二元思维却认为非此即彼，城乡是对立的，无法统一，城市发展必然以牺牲农村为代价，工业与农业发展也是难以调和的，必须是一方服务于另一方，却不知城乡和工农之间也是可以相互补充、相得益彰和融合发展的。

　　二是此消彼长，城强农弱。即无视城乡功能定位差异，把城乡作为不可协调同步发展的竞争对手，视农村、农业和农民天然地就是弱势、低效和落后，城市、非农产业和城市居民则是强大、高效和先进的表征，“理直气壮”地按照把生产要素配置到效率高的地区、行业人群的原则，使城市偏向成为惯性，使得城强农弱的态势不断固化。

　　三是差别对待，城重农轻。即将城乡视为两个相互独立甚至可以互不往来的系统，城乡可以各自发展，而且城市是关系国家经济社会发展的主体，只要城市发展了，农村是否发展及其发展快慢对全局影响不大。由此，一切决策按照城重农轻思维作出，结果就是城市优先、农村农民利益受损。

　　城乡二元思维决定城乡分离发展

　　思路决定出路，观念决定方向。长期以来，受城乡二元思维影响，实施城乡分割的制度，阻隔了城乡要素互动，导致“乡—城”单向要素流动，拉大城乡差距，固化城乡二元结构强度。主要表现在以下方面：

　　一是制度分割。即制度设计和执行中的城乡分割，造成城乡居民身份有别、地位不平等以及公共服务不均等、城乡要素互动受阻、城乡就业分割等问题。最典型就是以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关联的二元教育、医疗与社会福利保障制度，大大影响了乡村居民获得感、幸福感和公平感。近年来，除特大城市以外的中国其他城市已全部采取城乡统一的户籍制度，户籍制度对人口流动的约束被极大削弱了。但是，目前的诸多制度安排仍是以城乡户籍为界，实行差别待遇，阻碍乡村发展，影响城乡差距弥补。

　　二是资源配置失衡。即资金、土地、人才等要素配置在城乡之间严重不均衡，乡村优质资源向城市单向流动，导致乡村发展乏力，直接影响城乡协调发展。

　　首先是社会资本投资与财政支出偏向城镇。比如，2017年中国全社会固定资产投资总额为641238.4亿元，其中，城镇占比为98.5%。同年，广东省城镇固定资产投资占比为99.8%。其次是资金“乡—城”单向流动。受城乡二元思维及产业基础等因素影响，城乡间信贷资金配置失衡问题长期没有得到根本性解决，乡村信贷中贷款份额占比很小，使乡村造血功能缺失，陷入发展瓶颈。再次是农地要素价格扭曲。农村集体建设用地在向城镇建设用地转化过程中，受城镇发展偏向及二元思维影响，容易诱致地方政府侵犯农民土地权益，同地不同价。

　　三是要素互动受阻。在城乡二元思维主导下，先进生产要素主要表现为“乡—城”流动，而“城—乡”流动却动力不足、体制不畅。比如，由于乡村基础设施建设和服务业、医疗保险、养老保险和社会保障制度、工作环境、生活条件和工资水平与城镇之间的差距，乡村对人才失去吸引力，导致乡村发展缺乏人才支撑。

　　树一元化思维推城乡融合发展

　　关键是要按照城乡一体化发展要求，思考城乡要素配置和公共服务供给，使乡村公共服务具有可及性，最大限度化解城乡要素互动的体制机制障碍，推进城乡融合发展，不断增强城乡居民的获得感、公平感和幸福感。

　　一要承认并接受城乡间存在功能性差异的现实。相对于广大乡村地区，城镇因其区位优势与聚集经济性，必然导致城乡发展存在差异。同时，由于城乡承担的功能不同，因而城乡功能性差异具有永恒性，决定了不能用完全一致的绝对平等来思考城乡二元结构的化解之策，更应强调的是城乡地位平等（包括政治平等、制度平等等），城乡功能互补、要素互动、空间共融和公共服务一体化等机会平等。唯有如此，才有城乡二元结构最终破解之策。

　　二要以城乡一体化思维打破城乡制度分割藩篱。关键是要在加快社会事业发展进程中，按照城乡一体化思路做好顶层制度设计，缩小基本公共服务差距，提升乡村居民对基本公共服务的可及性。首先，要进行全面的户籍制度改革。全面改革附着在户籍上的管理和福利制度体系，真正实现制度设计由二元走向一元，让城乡居民基本公共服务趋向一体化。其次，要建立城乡衔接的社会保障体系，推进全民社保；从制度上解决乡村贫困人口的基本生活问题，健全完善乡村最低生活保障制度。再次，要完善城乡公共就业服务体系，建立城乡平等的就业准入机制、就业投入制度、就业培训制度以及就业指导、推介、咨询等基本公共就业服务制度，实现城乡劳动力就业一体化。最后，要加大乡村教育资源配置力度，改善乡村学校办学条件，让乡村适龄人群能得到更好的教育。

　　三要以城乡融合一元化思维推进要素市场一体化。关键是要打通要素从城市向乡村流动的障碍。首当其冲就是完善土地制度改革，保障乡村土地的合法权益，探索建立宅基地有偿使用制度，建立健全城乡统一的土地市场，切实落实《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在符合规划和土地用途管制的前提下，赋予乡村建设用地与城市建设用地同等权利，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农生产，同时享有出租、转让和抵押等权利。其次，要加大乡村固定资产投资，推进乡村公共基础设施建设，特别是要搭建互联网信息平台和完善城乡交通网络，充分发挥交通和互联网两大优势，畅通乡村与城市，加强城乡信息传递和要素流通，激发乡村发展内在动力，推进城乡协调发展。

　　四要以城乡产业发展规划共同推动提升城乡融合水平。重点是以一张规划蓝图谋划城乡产业发展，优化传统农村产业，发展乡村特色产业，推进城乡产业融合发展，以三产融合提高农业的比较劳动生产率，实现城乡产业协调发展，化解城乡二元难题。为此，要深刻认识农业的多重功能，比如经济发展功能、就业保障功能、食品安全功能、生态环境功能、医疗休闲功能和文化教育功能等，未来农业可以向高级化、非农化、新兴化发展，形成与传统农业不一样的产业链，实现“迂回生产”，在三产融合中提升农业生产效率；要用好乡村资源，发挥乡村自然优势，引导城乡资源互动，发展乡村产业，缩小城乡经济差距，推动提升城乡融合水平。