在此次国务院机构改革方案中，组建应急管理部引发不少人的关注。应急管理部的成立是顺应时代要求、解决应急管理领域发展不平衡不充分矛盾，以及走向现代化、科学化和精细化的重要里程碑，是应急管理工作的一次重大体制机制创新。

　　不仅考虑“救”，而且包括“防”

　　长期以来，我国实行的是“单灾种”型应急管理体系，即不同的部门管理不同类型的灾害和突发事件。例如，民政部门负责自然灾害救灾，消防部门负责火灾事故救援，安监部门负责工矿企业的事故灾难救援，卫生部门负责公共卫生事件处置，等等。

　　这种分类管理模式的优点是专业化和垂直性，适应了专业分工要求。但同时，也不免造成条线过多、划分过细的格局，导致缺乏有效的联动和协调，资源分散、条块分割、各自为政、参差不齐等问题突出，制约着应急反应的整体能力和综合效果。

　　随着经济社会的快速发展，特别是城市化的深入推进，大量灾害事件呈现连锁性、衍生性和综合性等特征，横向上涉及多个部门，纵向上涉及多个层级，靠某个部门单打独斗不行，靠一个部门临时牵头也不行。由此，统一指挥、综合协调显得日益重要。

　　2003年“非典”事件暴露了传统应急体系分散化、被动化的短板和不足。自那时起，从国务院到地方各级政府都建立了“应急办”，开始强化对专业条线的统筹协调，特别是在灾害信息的汇总和报送上取得了明显效果。但是，由于“应急办”往往设在政府办公厅或办公室，一般由原来的“值班室”翻牌而成，有的甚至没有固定编制，人员也缺乏稳定性和专业性，故其专司协调统筹的功能尚未得到最大程度发挥。

　　从目前的改革方案来看，组建应急管理部能够进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。这是一个名副其实的“大部门”，将有效贯通安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作，克服原来各自为政的管理弊端，加强对应急管理的整体谋划、综合统筹和标准统一，构建一支反应迅速、动作标准、能力全面的应急队伍，有助于解决应急能力发展不平衡不充分的难题。

　　还要看到的是，现有整合部门中既有防灾功能，也有救灾功能；既有前端操作，也有后方指挥。加以系统整合后，就能够从纵向上打通预防、准备、处置、评估、改进和缓解等各个阶段，在工作上形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环，进而提升应急管理的前瞻性和主动性。

　　这也就是说，应急管理部门考虑的不再仅仅是“救”的问题，而且还包括“防”的问题。通过关口前移、预防为主、风险防控，来进一步防止各类型突发事件的发生，切实提高人民的获得感和安全感。可以说，前期防控、防患未然将成为国家应急能力建设的重中之重。

　　磨合队伍提升效能，还有路要走

　　机构的撤并调整只是改革的第一步，真正转变职能、磨合队伍、提升效能还有较长的一段路要走。为此，既要遵循现代应急管理规律，也要结合具体国情，注重发挥制度优势，体现中国特色。

　　第一，科学构建国家应急反应框架。

　　应急管理部的组建并非简单的机构归类合并，而要更注重系统再造和能力整体提升。这就包括主导国家应急反应框架的建构。该框架以“安全”和“可恢复”为核心，以“阻止、保护、减缓、反应、恢复”为主线，通过识别风险、评估能力、构建能力、整合能力、确认能力和提升能力等，来提升标准化工作水平和协同化沟通能力。最终的目的是，打造高标准、零缝隙以及统分结合、专通结合、平战结合的应急反应队伍，以应对各类复杂性、综合性安全风险和安全事件。

　　第二，系统强化应急部门协调联动。

　　目前，应急管理部主要整合自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件仍然保持原有体制。为此，应急管理部门应当强化同卫生、公安、政法、网信的协作沟通。可在国家应急反应框架下建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，开展共同学习、交流、对话、培训、演练等。同时，强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系。

　　第三，深入推进机构调整和队伍融合。为防止“表面合一、内部分散”问题发生，需要进一步打破以对象划分工作职能和范围的思维定式，改变“管林的只管林、管草的只管草、管水的只管水”这一工作局面，将土地、草原、森林、水域、山川等资源和空间予以统筹考虑、一体谋划，在专业基础上形成综合管理，提高规模效应。

　　在救援队伍上，现有消防救援、地震救援、矿难救援、森林救援等多支队伍如何深度融合整合，需要认真研究和顶层设计。在城市中，如何提升消防救援的综合实力和反应能力，需要在应急管理部门的统领下整体谋划。同时，加强人员的统一教育和培训，提高思想方法、工作方式、沟通协作的标准化和统一化，培养“大应急”的组织认同，也是一个需要切实解决的问题。

　　第四，着力加强科技手段运用支撑。

　　综合应急管理部门的组建，意味着管理对象和事务增多、管理幅度和难度加大，以及管理复杂性、综合性成几何级数的上升。在此情形下，必须善于运用“互联网+”、人工智能和大数据等信息化技术和手段，提高风险感知的灵敏度、风险研判的准确度、应急反应的及时度。例如，通过大数据的整合挖掘，实现对城市火灾事故风险区域的精准评估，进而加强风险防范和控制。

　　（作者为上海师范大学教授）