早在2012年，时任央行行长的周小川在公开场合提出了“当地居民购买本地政府债券”的设想。他认为，地方债应主要出售给当地居民，当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。

　　11月15日，央行、财政部和银保监会联合发布《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》（下称《通知》），其核心内容为：允许居民通过银行柜台购买地方政府债券。

　　地方政府债是继记账式国债、政策性银行债券和国家开发银行债券后，央行放开的又一类可开展银行间债券市场柜台业务的品种。

　　《通知》称，地方政府债的入场，可“为中小投资者提供更多投资选择，有利于提高居民财产性收入”，“提高了柜台业务的吸引力，对于建设多层次债券市场具有积极作用”。此外，鼓励地方政府债券优先面向当地投资者发售和交易，也有利于进一步强化投资人监督，健全市场约束机制。

　　东方金诚研究发展部技术负责人张伊君对21世纪经济报道记者表示，随着柜台业务的开通，地方政府债的投资者中，个人投资者比例短期内预计将有小幅度提升，中长期来看个人投资者有望成为地方债交易的重要力量。投资者向个人扩容，从社会责任的角度来说，也有利于地方政府债务管理和信息披露形成新的外部约束。

　　目前，地方政府债已是债市第一大品种，截至10月末，存量规模已超过18万亿元，高于第二大券种国债的14万亿元。

　　缓解银行购债压力

　　实际上，在这之前，个人也可购买地方政府债。

　　2016年，上交所向中小投资者开放地方债，只要拥有证券账户，即可在交易所购买地方政府债；但由于地方政府债的发行主场在银行间市场，加上“拥有证券账户”这一门槛，使得个人购买地方债的规模有限。

　　而《通知》的下发将改变这一局面。

　　“普通个人都可以买。”北京某券商固收部人士对记者表示，尽管央行并未在《通知》中明确说明投资者范围，但根据《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》，有一定门槛要求的合格投资人可通过柜台市场交易银行间所有券种，而非合格投资人则被要求购买不低于AAA评级的债券，而“在未来几年里，地方政府债应该都会在AAA”。

　　“现在银行理财打破刚兑，地方政府债的收益比国债高，比较有吸引力，宣传到位的话，供需两旺。”该券商人士表示，从《通知》的规定来看，是否在柜台向个人销售债券，这一点地方政府掌握主动权，“地方政府的意愿还需要观察”。

　　同时，向普通居民出售地方政府债，可以缓解银行的购债压力。

　　“地方政府债主要靠银行包销，因为利率一般就比国债高一点，所以纯从投资的角度来看，银行肯定是不愿意买的。”华中地区某股份行行长对21世纪经济报道记者表示，虽然银行有更多投资标的可选择，但由于“财政厅做国库现金招标时，地方金融办进行财政存款分配时，银行购买当地地方政府债的多寡，都是很重要的考虑”，银行为争取财政存款，通常都会配合地方政府包销债券。

　　“这几年地方政府债发行规模巨大，银行包销地方政府债会对市场造成扭曲，而且挤压了信贷投放空间。”该人士说。

　　周小川设想能否实现？

　　允许居民直接购买地方政府债，益处多多。

　　中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼对记者表示，对个人投资者而言，资产配置的选择趋于丰富，并能增加投资理财收入；对地方政府债而言，个人投资者的加入，有望提升地方债交易的活跃度，完善地方债的定价机制，但这需要一个过程，因为个人投资者对国债比较熟悉，对地方债相对陌生。

　　《通知》还称，鼓励地方政府债券优先面向当地投资者发售和交易，也有利于进一步强化投资人监督，健全市场约束机制。

　“会有更多投资人关心地方政府债的资金使用与风险，如果觉得风险大，投资者可以‘用脚投票’，对地方政府的举债、投资行为起到约束作用。这是一种市场化的约束。”北京某资深私募债基业务人士对21世纪经济报道记者如此解释“市场约束机制”。

　　实际上，早就在2012年，时任央行行长的周小川在公开场合提出了“当地居民购买本地政府债券”的设想。他认为，地方债应主要出售给当地居民，当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。

　　“中国的‘央地’关系与国外不同。比如美国的联邦制下，地方政府举债，很大程度上取决于当地经济发展情况、政府债务水平，联邦政府的救助义务很有限，底特律政府都可以申请破产保护；而中国的地方政府债，目前来看更像是中央政府的延伸，地方政府债带着中央政府的隐形担保，对地方政府债务的制约，可能需要更多依赖财政改革。”前述私募债基人士对记者表示，中国地方政府债和国外的市政债存在着本质区别，个人投资者入局，所起到的市场约束或较为有限。

　　周小川的设想能否实现，或许只有时间才能揭晓答案。