PPP投资模式 最考验依法治国

导报评论员 兰恒敏

    中国古代有盐铁特许经营，是为了将社会财力尽可能掌握到“政府”的手中；10月24日李克强总理主持召开国务院常务会议，要求积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式，是为了在公共建设领域最大限度激活民间投资。
    政府和社会资本合作（PPP）（Public—Private—Partnership的字母缩写），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
    PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，它突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合公私部门的各自优势。
    当前推广PPP投资模式有三大现实意义。一，在政府债务高企、收入增幅减缓的情况下，缓解财政支出压力；二，盘活社会投资；三，提高公共产品供给效率。
    解剖一个现成案例——
    项目概况：铜陵市海螺水泥集团利用现代干法窑处理城市生活垃圾项目，由海螺水泥集团公司自行融资建设和日常运营管理，市政府通过处置费补贴方式购买公共服务。
    特许经营：政府考虑到铜陵市人口规模不大、生活垃圾产生总量不多，海螺生活垃圾焚烧厂的处理能力完全能够满足该市生活垃圾处理的需要，承诺不再建设其他生活垃圾处理设施。特许经营期30年。
    项目投融资：该项目由海螺水泥集团公司全额投资建设，海螺公司采取自筹资金和银行贷款方式筹集项目建设资金，并由铜陵海螺水泥公司负责项目的日常运营。
　　定价与调价机制：市政府与海螺水泥公司签订《关于铜陵海螺生活垃圾处理项目的营运协议》，对垃圾处理费计算调整和政策扶持作了明确规定。
    该项目于2008年10月开工建设，于2011年9月正式投入运行，实现了生活垃圾及污泥混合处理。在这个项目中，铜陵市在当期投入很少的情况下，就解决了城市生活垃圾问题，“环保效益非常明显”；海螺水泥不仅获得了一定补贴，而且提高了产能利用率。这是双赢的结果。
    铜陵的案例属于政府通过投资补贴提供公共产品，还有一种“收费权抵押”模式。目前污水处理厂广泛采取BOT模式，私营企业参与基础设施建设，获得一定时间的收费权后，再移交给政府。另外还可采取基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本参与公共产品供给项目。
    PPP投资模式的顺利推广需要两大前提。一是找准收益与风险平衡点。PPP吸引社会资本的关键在于在满足项目建设和运营服务质量的前提下，追求相对稳定的收益和回报率。PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，主要原因是收益和风险分担不对等。最理想的状态是让私营资本“盈利但不暴利”。如何找准这个平衡点，考验政府的智慧和治理水平。
    二是有法必依。PPP是一种长期的合作关系，如果政府感到投资过大或补贴过多而中途“撤板凳”，或是企业因无利可图甚至亏损而甩手不干，此时“执法必严”最为关键。从这个意义上说，“依法治国”真是无处不在。